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深圳，中國(guó)改革開(kāi)放的探路者、試驗(yàn)田。改革開(kāi)放40年來(lái)，這座城市為國(guó)家的改革探路創(chuàng)下了無(wú)數(shù)個(gè)“第一”。
如果說(shuō)31年前的土地使用權(quán)有償出讓“第一拍”，讓深圳在中國(guó)土地制度改革史上石破天驚；那么，在深圳率先高度城市化，由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式增長(zhǎng)、精明增長(zhǎng)之后，在土地制度改革方面更多體現(xiàn)的是精耕細(xì)作。
2012年2月，原國(guó)土資源部、廣東省人民政府聯(lián)合批復(fù)《深圳市土地管理制度改革總體方案》，深圳再次承擔(dān)起為土地管理制度改革先行探路的重大歷史使命，新一輪“土改”就此正式啟動(dòng)。
而在此前的2004年，快速發(fā)展的深圳就已經(jīng)開(kāi)始在全國(guó)率先面臨著土地、資源、人口、環(huán)境“四個(gè)難以為繼”的嚴(yán)峻困境。其中，土地空間資源緊缺問(wèn)題尤為突出。隨后，“深圳效益”“深圳質(zhì)量”的城市發(fā)展理念不斷提出，也帶動(dòng)這座城市也逐漸步入了以盤(pán)活存量用地為主的新階段。
新一輪“土改”緊緊圍繞存量用地展開(kāi)。城市更新、土地整備、立體開(kāi)發(fā)、集約利用，諸多的土地改革舉措無(wú)一不圍繞城市存量土地做文章。在踐行新發(fā)展理念，倡導(dǎo)高效集約節(jié)約利用資源，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的當(dāng)下，深圳二次“土改”的創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)于全國(guó)同樣具有示范價(jià)紙。
立體開(kāi)發(fā)
帶動(dòng)土地綜合利用
6月12日下午，來(lái)深圳參加一場(chǎng)展會(huì)的王先生在酒店辦理完手續(xù)后，拉著行李步行了幾分鐘便進(jìn)入了福田站。他在這里搭乘地鐵11號(hào)線(xiàn)，半個(gè)小時(shí)便到達(dá)機(jī)場(chǎng)?！吧钲诘某鞘性O(shè)施現(xiàn)在是地上地下融為一體，高效便捷。不但去看展會(huì)有地鐵坐，住在中心區(qū)的酒店里，坐地鐵去機(jī)楊也很方便。”這次來(lái)深圳的經(jīng)歷給王先生留下了很好的印象。
福田站地下分為3層，總建筑面積27萬(wàn)平方米，這里不但有2號(hào)、3號(hào)、11號(hào)3條地鐵線(xiàn)可以乘坐，還有多條高鐵線(xiàn)路可以選擇。這里既是一個(gè)我國(guó)第一座位于城市中心區(qū)全地下高速鐵路車(chē)站，也是深圳重要的綜合交通樞紐。同時(shí)，也是一個(gè)土地集約高效利用，立體開(kāi)發(fā)的成功案例。
福田站樞紐作為全地下的綜合交通樞紐，地下空間連接起了中心區(qū)內(nèi)部各個(gè)公共交通的主要換乘點(diǎn)，形成了一體化的地下交通網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。32個(gè)地下通道出口遍及福田中心區(qū)深南大道段的南北兩側(cè)，將福田中心區(qū)內(nèi)各主要辦公、商業(yè)、居住、展示、地面交通連為一體，既為往來(lái)的市民乘客提供方便，也與周邊建筑建立起良好連接。依托它便捷的交通，福田中心區(qū)政務(wù)、商務(wù)、文化、商業(yè)整體功能都得到了整體提升。
在福田站向東僅僅兩站之遙的崗廈北站，一個(gè)可供4條地鐵換乘的崗廈北站交通樞紐工程正在施工之中。這里未來(lái)將有2號(hào)、10號(hào)、11號(hào)、14號(hào)4條地鐵換乘，龐大的地下空間也將連接起周邊的商業(yè)、辦公及其它公共交通換乘場(chǎng)所，除了滿(mǎn)足片區(qū)交通出行、緩解城市日益嚴(yán)重的交通擁堵，提升整個(gè)片區(qū)的土地利用效率和承載力。
隨著深圳軌道交通三期、四期工程的滾動(dòng)發(fā)展，“軌道上蓋商業(yè)+辦公+居住”的規(guī)劃建設(shè)模式必將推動(dòng)深圳的土地利用從單一功能向綜合功能轉(zhuǎn)型，在深圳形成全域空間立體開(kāi)發(fā)的新格局。
集約利用
打造土地“高產(chǎn)田”
“自2012年起，深圳存量用地供應(yīng)首次超過(guò)新增用地，近兩年存量用地供應(yīng)比例已接近80%。可以說(shuō)，如何在有限的存量用地上打造出‘高產(chǎn)田’，既是這座快速發(fā)展城市的必然選擇，也是深圳在土地制度創(chuàng)新實(shí)踐方面必須解決的重大課題?！鄙钲谑幸?guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心李江博士說(shuō)。
2017年，深圳轄區(qū)面積1997平方公里，GDP2.2萬(wàn)億元，單位建設(shè)用地GDP達(dá)到22.3億元/平方公里，已連續(xù)多年居內(nèi)地城市首位。這既是深圳實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約發(fā)展，堅(jiān)定不移走精明增長(zhǎng)城市發(fā)展之路的具體體現(xiàn)，也是深圳在深度城市化地區(qū)創(chuàng)新土地管理新模式的新成績(jī)。
據(jù)深圳市規(guī)劃國(guó)土委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，自深圳進(jìn)入存量用地開(kāi)發(fā)階段之后，深圳在規(guī)劃工作便開(kāi)始著手不斷優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌整合生產(chǎn)生活生態(tài)空間資源，促進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約，推動(dòng)城市緊湊發(fā)展。
首先，通過(guò)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)提升土地承載力。在劃定城市開(kāi)發(fā)邊界、強(qiáng)化人均用地指標(biāo)管控的基礎(chǔ)上，及時(shí)修訂《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，建立適合高度城市化地區(qū)發(fā)展需要的用地使用標(biāo)準(zhǔn)。一是科學(xué)提高產(chǎn)業(yè)、居住等用地容積率上限。鼓勵(lì)工業(yè)項(xiàng)目提高容積率，新版深圳城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則將工業(yè)項(xiàng)目容積率上限提高到4.0，新型產(chǎn)業(yè)用地容積率上限提高到6.0。
其次，“分類(lèi)、分區(qū)”管控容積率，優(yōu)化調(diào)整城市密度分區(qū)。以環(huán)境容量和城市綜合承載力為基礎(chǔ)，劃定城市密度分區(qū)，建立地塊容積率的測(cè)算規(guī)則，保障了城市規(guī)劃的科學(xué)性和公平性。積極應(yīng)對(duì)高密度發(fā)展城市土地資源緊約束的現(xiàn)實(shí)，大幅提高了商業(yè)服務(wù)業(yè)、工業(yè)、物流等產(chǎn)業(yè)用地的容積率控制上限，支持存量土地的二次開(kāi)發(fā)；分區(qū)調(diào)控居住用地容積率，促進(jìn)居住與就業(yè)的相對(duì)平衡。
三是堅(jiān)持在城市中心區(qū)、交通樞紐、城市更新等重點(diǎn)區(qū)域推行土地功能混合利用，鼓勵(lì)“商業(yè)+居住”“商業(yè)+工業(yè)”“軌道上蓋商業(yè)+辦公+居住”等，逐步引導(dǎo)土地利用從單一功能向綜合功能轉(zhuǎn)型。例如，在進(jìn)行前海合作區(qū)綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，提出綜合容積率、混合用地指標(biāo)比例、地下空間開(kāi)發(fā)比例等土地集約利用指標(biāo)群，并創(chuàng)新性地提出都市綜合體開(kāi)發(fā)模式，以規(guī)模不等的單元形式進(jìn)行集群開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)都市綜合體內(nèi)部通勤平衡化、公共服務(wù)便利化，適應(yīng)了節(jié)約集約用地的需要。深圳灣體育中心首創(chuàng)體育館、體育場(chǎng)和游泳館三館合一的用地集約利用模式，節(jié)約用地5萬(wàn)平方米。
四是在國(guó)家《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)》用地標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，新版《深圳市工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)（2012版）》提出適合高度化城市地區(qū)的touzi強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率、產(chǎn)紙能耗、容積率、地均納稅額、成長(zhǎng)率和土地彈性出讓年限等七項(xiàng)指標(biāo)，且有關(guān)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)均高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（以電子信息行業(yè)為例，深圳的touzi強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)為低于10920萬(wàn)元/公頃，國(guó)家touzi強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)為不低于4400萬(wàn)元/公頃。）
空間統(tǒng)籌
引領(lǐng)土地管理新方向
深圳土地管理制度的每一次探索和實(shí)踐，都對(duì)國(guó)家土地管理制度改革提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，而近些年來(lái)在城市空間管理上的空間統(tǒng)籌與協(xié)同開(kāi)發(fā)，也引領(lǐng)著土地管理體制改革的新方向，繼續(xù)踐行著深圳作為改革開(kāi)放“排頭兵”和“試驗(yàn)田”的使命與擔(dān)當(dāng)。
政策創(chuàng)新方面，基于規(guī)劃實(shí)施中的公共安全和公共利益保護(hù)需要，深圳提出了對(duì)相鄰未供應(yīng)空間進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和統(tǒng)一建設(shè)的立體一級(jí)開(kāi)發(fā)建設(shè)模式；對(duì)復(fù)合經(jīng)營(yíng)性用途的立體宗地，深圳探索提出按照主導(dǎo)用途對(duì)應(yīng)的用地性質(zhì)實(shí)行差別化的供應(yīng)方式，其中主導(dǎo)用途可以依據(jù)建筑面積或者用地面積占比確定，也可以依據(jù)功能重要性確定。
管理優(yōu)化方面，針對(duì)立體開(kāi)發(fā)、集約利用的特點(diǎn)，深圳探索提出立體宗地標(biāo)準(zhǔn)，即權(quán)屬界線(xiàn)封閉且能夠獨(dú)立使用，需要單獨(dú)設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的空間，應(yīng)當(dāng)具備出入條件、市政接口條件、滿(mǎn)足消防和人防要求以及設(shè)立立體宗地的其他條件。深圳還提出共有宗地和地役權(quán)，為滿(mǎn)足立體宗地設(shè)定的出入條件和市政接口條件，出入口和市政接口空間可以設(shè)置為兩宗或者多宗地共有，也可以在相鄰宗地供應(yīng)時(shí)，在其劃撥決定書(shū)或者建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中為該宗地附加設(shè)置地役權(quán)。
目前，深圳的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃已由傳統(tǒng)的指標(biāo)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榱Ⅲw化利用空間規(guī)劃，并建立起了多宗已供應(yīng)土地進(jìn)行整體設(shè)計(jì)、一體化開(kāi)發(fā)的協(xié)調(diào)機(jī)制；在管理流程上，也提出了分階段、逐步明確三維產(chǎn)權(quán)空間范圍以及在建設(shè)工程規(guī)劃許可審批環(huán)節(jié)設(shè)置彈性確認(rèn)機(jī)制兩種方案。便于在城市空間管理上實(shí)現(xiàn)空間統(tǒng)籌與協(xié)同開(kāi)發(fā)。
“盡管深圳建設(shè)用地地均GDP位居內(nèi)地城市首位，但與香港、新加坡等城市相比還有一定差距。同時(shí)，深圳土地集約利用在原特區(qū)內(nèi)外發(fā)展極為不均衡，原特區(qū)內(nèi)建設(shè)用地地均GDP是原特區(qū)外的3.3倍?！鄙钲谑幸?guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心總師孫永海說(shuō)，深圳在高效集約利用土地方面仍任重道遠(yuǎn)，但同時(shí)也意味著，城市的平面空間雖有上限，但通過(guò)創(chuàng)新探索，城市發(fā)展永無(wú)止境。
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