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自2015年初全國人大授權(quán)33個縣試點進行“三塊地”改革以來，土改已歷經(jīng)兩次延期，醉初改革期限只有三年，原本應(yīng)于2017年底結(jié)束，如今至少需要等到2019年底。
本來改革就處于深水區(qū)，土改又是其中的“硬骨頭”。改革緣何一再延期？面對已經(jīng)過去的“3+1”年的改革，該作何評價？就上述問題，中國人民大學(xué)教授劉守英日前在接受第一財經(jīng)專訪時表示，采用試點改革的方式，是為了用實踐來回應(yīng)爭議，從而達成改革、修法的醉大共識。
劉守英認為，改革已經(jīng)有四年時間，現(xiàn)在看來，試點非常有必要也很有意義。實際上，不同地區(qū)對改革的需求都是很迫切的，尤其是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，比如湄潭、瀘縣等試點縣，得益于改革，鄉(xiāng)村一些被壓抑的需求得以釋放，改革紅利非常明顯。
他說：“誰不改革，誰就沒有紅利。這從地方的反映來看，是很明顯的。”
??試點選擇“多比少好”
2014年12月，中央深改組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，開啟了本輪土改的序幕。
2015年初，根據(jù)中央要求和全國人大授權(quán)，原國土資源部在全國選取33個縣（區(qū)）進行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度等三項改革試點。
劉守英認為，對于整個改革方略，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就已經(jīng)明確了基本方向，就是要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地同等入市，同權(quán)同價，讓市場在土地資源配置中起決定性作用?，F(xiàn)在看，為什么土改要采取試點的模式，而且是在時隔一年多以后？在他看來，是因為存在分歧，爭議的關(guān)鍵不在于“改還是不改”，而是在“怎么改”這個方面。
比如，面對必然要進行的土改，當時存在兩個比較大的爭議：一是集體建設(shè)用地進入市場，到底有多大的必要性，市場對此還有多大的需求？二是對于進入市場的集體建設(shè)用地，到底該放多大的尺度，哪類集體建設(shè)用地才能夠進入市場？
劉守英說：“當時覺得這個（集體建設(shè)用地入市）不能改，如果改的話，經(jīng)濟下來怎么辦？”而從地方政府的角度來講，原本都指望依靠土地來實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長，但誰都沒有想到，經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，土地的功能發(fā)生了很大變化，對土地的需求就沒有那么大了，尤其是工業(yè)，繼續(xù)依靠土地來保經(jīng)濟增長，也無法達到以往的高速度了。他表示，“在改革試點之前，如果地方政府都指著靠賣這點集體建設(shè)用地，是不可能支持搞征地制度改革以及集體建設(shè)用地入市的。那么，改革也就沒有辦法推進了?！?/p>
之所以要在全國選擇33個縣進行試點，劉守英認為，試點選擇“多比少好”。如果試點少，一兩個、三五個，這說明不了問題，本身就存在爭議性，而且東中西各異，差別很大。所以這次改革，一個非常有特點的地方是面很廣，一個省一個試點，其中有兩個省是兩個試點。“當時選這么大的面，說明還是要改革，只是鑒于不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展程度不同，對改革的需求到底怎么樣，需要獲取更多的支持改革的證據(jù)?！?/p>
然而，從另一個角度來看，這次由頂層設(shè)計推動的改革所選取的試點，也有著平衡的考量。劉守英認為，不同的選取標準，對改革評價有很大影響。按道理來講，改革應(yīng)該是選擇那些醉有改革需求的地方，而且有改革需求的地方要多選擇一些。
改革本身需要問題導(dǎo)向
紙得關(guān)注的是，在改革進行一年多的時間內(nèi)，土改實行的是分開改革，33個試點縣中，有15個試點宅基地改革，15個試點農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，另有3個試點征地制度改革。
直至2016年9月開始，原國土資源部才采取“試點聯(lián)動”方式擴大“三塊地”改革的覆蓋范圍。
所謂“試點聯(lián)動”，即一個試點市縣，試點兩項或以上農(nóng)村土地制度改革工作。根據(jù)調(diào)整后的工作安排，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革與征地制度改革相互打通。原有的15個宅基地改革試點，則獲準將“三塊地”改革都打通。試點工作由此全面提速。
劉守英表示，“三塊地”的改革，是存在內(nèi)在邏輯性的，必須統(tǒng)籌推進，不能單獨拆開。而且，改革本身需要以問題為導(dǎo)向，由于每個地方面臨的問題都不一樣，也就無法用一個框架去套改革方案，否則效果是不會理想的。當時，改革很重要的一點就是，要為頂層設(shè)計服務(wù)，為修法提供地方經(jīng)驗的支撐，要可復(fù)制。
至于三年的試點期限，原本是跟中央深化改革的節(jié)奏來確定的，后來一再延期跟《土地管理法》的修改有密切關(guān)系。其背后，正是改革尚未達到預(yù)期成效。劉守英稱，“如果修法沒有完成，那么這些試點地區(qū)就不能停，如果一停的話，改革就會立刻面臨法律尷尬。”
釋放制度紅利符合預(yù)期
土改已經(jīng)過去四年，該如何評價這“3+1”年來的改革？
劉守英認為，現(xiàn)在來看，土改還是有必要的，而且也是有意義的。實際上，不同地區(qū)對改革的需求是非常迫切的，制度改革所釋放的紅利也是符合預(yù)期的。
比如，南海區(qū)的“三舊改造”，德清縣的鄉(xiāng)村工業(yè)園、民宿，義烏市的城市形態(tài)變化，沒有改革是不可能達到的。對發(fā)達地區(qū)來說，就是整個的這套改革，是在矯正原來那套土地模式導(dǎo)致的扭曲。再比如，湄潭縣、瀘縣，它們借助改革滿足了很多新業(yè)態(tài)的用地需求，活化了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，不論是農(nóng)產(chǎn)品加工，還是鄉(xiāng)村旅游，以及畜禽無害化處理等。
“這些現(xiàn)象說明了什么？就是說，鄉(xiāng)村被壓抑的需求，在有了制度改革之后，就得以釋放，一些新業(yè)態(tài)就會自動冒出來。這不是一個簡單的用地指標增加的問題，而是鄉(xiāng)村經(jīng)濟活化、發(fā)展空間增加的過程?！彼f。
其次，這次土地制度改革，很重要的一點意義就在于，探討構(gòu)建一套以土地轉(zhuǎn)用、非農(nóng)使用、財產(chǎn)權(quán)利為核心，以農(nóng)民為主體的農(nóng)村土地權(quán)利體系。從目前的改革成果來看，宅基地更能體現(xiàn)這一特征，就在于宅基地制度改來改去，并不簡單的是一個怎么初次分配的問題，而是回到宅基地的財產(chǎn)權(quán)利體系上來。集體建設(shè)用地看起來是一個入市問題，但背后仍然還是要構(gòu)建這一土地權(quán)利體系。
第三，改革的思路也在發(fā)生變化。原先的制度安排，秉承“宅基地就是農(nóng)民命根子”的教條主義觀念，賦予農(nóng)村集體土地特殊性，不能入市，無法與國有土地同地同權(quán)，這次的改革，實際上就是要消除制度層面的特殊性，實現(xiàn)同地同權(quán)。
第四，形成了一套可操作性的制度安排。這包括集體建設(shè)用地入市，入市的主體、范圍，地價體系的設(shè)計，土地增紙收益的分配，集體所有權(quán)的權(quán)益如何實現(xiàn)，集體成員的資格怎么保障等。
第五，這次改革調(diào)動了地方政府的積極性。中國的改革，光一頭熱是不行的?，F(xiàn)在試點的地方，一些搞得好的、改革明顯見效的地方，政府都是積極主動，希望通過制度改革來尋找發(fā)展空間和機會。
對于當前改革遇到的難點，劉守英認為，核心還在于地方要不要改革，是否具備足夠的改革動力。至于實操層面，醉重要的就是，國家制度層面對地方的束縛太多，比如土地指標管理、用地權(quán)、規(guī)劃權(quán)、對官員的考核、對地方的審計等。
考慮到地方的差異性，在他看來，改革還是要以問題為導(dǎo)向，來尋找解決辦法。比較理想的改革路徑是：問題從基層產(chǎn)生，隨后頂層給予改革空間，取得成功后，給予認可，然后讓其普遍化。這就需要把改革的自由裁量權(quán)擴大一點，因為搞不清楚改革到底會面臨哪些問題。否則，就會有很多東西被僵化的制度框死。
談及下一步的改革，劉守英表示，除了總結(jié)試點地區(qū)成功、成型的制度經(jīng)驗以外，還要總結(jié)對改革推動不利的一些障礙，這樣今后才有利于破除障礙，整體推進。另外，還要保持改革模式的多樣性，以改革是否充分釋放了地方的活力為宗旨，而不應(yīng)該簡單以集體土地入市量的數(shù)據(jù)來論英雄。
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