任澤平：從城鎮(zhèn)化到城市群 盡快確立城市群都市圈模式

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3月5日政府工作報告提出“堅持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展”。

4月8日，國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，放開放寬落戶限制，大城市群都市圈受益。

長期以來，我們根據(jù)全球人口流動的基本趨勢和規(guī)律，倡導(dǎo)改變過去“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的小城鎮(zhèn)模式思路，確立城市群都市圈的城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略。

本文為任澤平博士2月16日在中國發(fā)展高層論壇熱點(diǎn)前瞻論壇上的發(fā)言。

文 恒大研究院任澤平 熊柴 閆凱等

過去幾十年中國城市化模式長期存在爭論：小城鎮(zhèn)模式還是以大城市引領(lǐng)的都市圈城市群模式？從文件和實踐看，過去總的指導(dǎo)思想是：“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”，即小城鎮(zhèn)模式的區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃思想長期主導(dǎo)，初衷是為了避免其他國家走過的城市化彎路，比如歐美的大城市病、拉美的貧民窟等問題，這是中國相當(dāng)一部分學(xué)者和政策設(shè)計者的主張。聽起來好像非常理想，關(guān)起門來想好像也很合理，但實踐中卻嚴(yán)重脫離實際，與人口流動趨勢、發(fā)達(dá)國家城市化國際經(jīng)驗、市場化配置資源等相違背，造成了一系列嚴(yán)重問題。

很多問題爭論不休，是因為看問題的視野不夠開闊，閉門造車，“差不多”就會“差很多”。當(dāng)采取國際視角后，很多問題就會變得十分清楚。那么，回應(yīng)城市化模式爭論，需要研究清楚四個基本問題：世界各國人口流動的基本趨勢是什么？人口流動的驅(qū)動因素是什么？過去幾十年中國小城鎮(zhèn)化模式規(guī)劃思想造成了什么影響？中國未來城市化模式：小城鎮(zhèn)化還是城市群都市圈？

一、世界各國人口流動的基本趨勢：都市圈化，城市的勝利。

我們采用近百年的跨國數(shù)據(jù)，涵蓋美國、英國、法國、德國、意大利、日本、韓國、印度、巴西、中國等不同類型國家，研究發(fā)現(xiàn)，除了德國等少數(shù)國家，絕大多數(shù)國家的人口都在持續(xù)向城市群、都市圈集聚，人口平均分布和區(qū)域均衡發(fā)展是個偽命題。發(fā)達(dá)國家城市化一般經(jīng)歷兩個階段：從城鎮(zhèn)化到城市群都市圈，部分國家會在城市化后期出現(xiàn)郊區(qū)化，比如美國，但仍是都市圈內(nèi)部的人口分布調(diào)整，而不會出現(xiàn)人口回流小城鎮(zhèn)甚至農(nóng)村的整體現(xiàn)象。從聯(lián)合國公布的1950年以來全球數(shù)據(jù)看，越是能級高的都市圈人口增長越快，比如500萬人以上的都市圈，而越是能級低的城市人口增長越慢甚至凈流出，比如50萬人以下的小城市。從1983年以來中國人口的年均增速看：一二線、強(qiáng)三線增長，弱三線停滯，四線流出。從上百年全球人口流動的基本趨勢看，小城鎮(zhèn)化模式與經(jīng)濟(jì)規(guī)律不符。

客觀講，發(fā)達(dá)國家城市化模式雖然存在諸多問題，但整體上是成功的，尊重了市場規(guī)律、優(yōu)化了資源配置、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長、實現(xiàn)人的自由流動與發(fā)展，主張“小城鎮(zhèn)化模式”的學(xué)者和政策研究者試圖超越經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場化原則和發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗，試圖通過采取行政措施人為阻礙人口自由流動、人民對城市文明的向往以及年輕人社會階層流動，是相當(dāng)自負(fù)的。

二、人口流動的驅(qū)動因素和基本規(guī)律：人往高處走，人隨產(chǎn)業(yè)走。

全球和各國人口流動符合經(jīng)濟(jì)-人口分布平衡法則：在完全的市場競爭和個體同質(zhì)條件下，較高的人均收入將不斷吸引區(qū)外人口凈遷入，直至該地區(qū)人均收入與其他地區(qū)持平。（參見：2018年《中國人口大遷移》、2016年《控不住的人口：從國際經(jīng)驗看北京上海等超大城市人口發(fā)展趨勢》、《人口遷移的國際規(guī)律與中國展望》）。2012年OECD248個城市功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)-人口比紙的中位數(shù)為1.01，平均紙為1.07。

由于規(guī)模效應(yīng)、交易成本、物流成本等，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)具有集聚效應(yīng)，服務(wù)、高新技術(shù)、金融、制造等更明顯，人隨產(chǎn)業(yè)走，人口自然向城市群都市圈集聚，向經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)、收入水平更高、更能提供就業(yè)機(jī)會的地區(qū)流動和集聚，尤其那些有才華有夢想的年輕人。無論是“中國夢”還是“美國夢”，核心是實現(xiàn)社會階層流動。

三、過去幾十年中國小城鎮(zhèn)化模式主導(dǎo)：人地分離，供求錯配。

長期以來，在“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的城鎮(zhèn)化思路指導(dǎo)下，人口向大都市圈集聚，但土地供給向三四線城市傾斜，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化明顯背離。由此形成了人地分離、土地供需錯配，這是一線和部分熱點(diǎn)二線城市房價過高、三四線庫存過高的根源。

四、改變區(qū)域規(guī)劃的主導(dǎo)思想：盡快確立中國城市群都市圈的城市化模式。

2018年中國城鎮(zhèn)化率59.6%，未來還有較大空間。根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和國際經(jīng)驗，人往城市群都市圈流動的趨勢還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束，到2030年2億新增城鎮(zhèn)人口的約80%將分布在19個城市群。

建議：

1、首先需要解決深層次認(rèn)識問題。深刻認(rèn)識城市群、都市圈比小城鎮(zhèn)更節(jié)約土地、更節(jié)約能源、更有活力、更有效率，更符合產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律。違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律必然受到懲罰，小城鎮(zhèn)化模式導(dǎo)致人地分離供求錯配、一二線高房價三四線高庫存、大城市公共交通供給不足、城市建設(shè)用地供給不足、人的城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化、資源浪費(fèi)、內(nèi)需不振、區(qū)域分割等。

2、盡快改變“控制大城市人口、積極發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、區(qū)域均衡發(fā)展”的城鎮(zhèn)化思路，確立城市群都市圈的城市規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略。小城鎮(zhèn)模式本質(zhì)是采用行政手段固化人口、土地、技術(shù)、金融等要素流動，不利于優(yōu)化資源配資，違背市場化改革方向，固化社會階層流動，本質(zhì)是計劃經(jīng)濟(jì)思路。確立城市群模式，需要一系列市場化改革，要促進(jìn)人口、土地、技術(shù)等要素自由充分流動，推動農(nóng)民工市民化，社?？鐓^(qū)域聯(lián)接流動，戶籍制度改革，跨省換地等。

3、大力實施人地掛鉤，實現(xiàn)供求平衡。推行新增常住人口與土地供應(yīng)掛鉤，人口流入的城市群都市圈要加大建設(shè)用地供應(yīng)，人口流出的區(qū)域要減少土地供應(yīng)。這是再樸素不過的道理。

4、優(yōu)化人口的空間分布，促進(jìn)職住平衡。推進(jìn)新增人口向新城集聚，并積極在新城布局相應(yīng)產(chǎn)業(yè)，包括向新城疏解中心城部分功能及部分優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，減少交通擁堵。

5、進(jìn)一步發(fā)展城市軌道交通，尤其在城市群都市圈。大力提高城市軌道交通路網(wǎng)密度，推進(jìn)軌道交通系統(tǒng)制式多元化發(fā)展，改變當(dāng)前以中心城為核心的放射型軌道交通體系為環(huán)狀“井”字形。

6、改善北京、上海等大城市人口調(diào)控政策，打造國際化大都市，增強(qiáng)城市活力。改變?nèi)丝诳偭空{(diào)控目標(biāo)，保持相對開放的人口遷徙政策，吸引區(qū)外年輕人口。

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