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一旦發(fā)現(xiàn)文物，工期就得延誤，風險和成本大幅增加，一些建設單位不惜以身試法破壞文物；文物部門只能“被動保護”，處處受制于人，影響保護成效。近年來，土地出讓后再考古成為多種矛盾爆發(fā)的集中點。
作為國家重點支持的6個大遺址片區(qū)之一，鄭州市文物古跡總量過萬，在全力推進國家中心城市建設過程中，2018年以來，鄭州市以“考古前置”改革為突破口，將考古工作列入土地供應條件，在土地出讓前全部完成，探索出文物保護與城市建設協(xié)調統(tǒng)一的地方經(jīng)驗。
“風水寶地”成“是非之地”
“幾乎每年都會有地塊因考古耽誤工期，不僅經(jīng)濟效益受損，考古發(fā)掘費用少則幾十萬、多則上千萬，都是公司自己承擔?！碧崞鹬袠恕帮L水寶地”的經(jīng)歷，河南本土房企正商集團運營經(jīng)理陳繼國很是無奈。
文物部門隨建設項目開展“被動保護”，在土地出讓后才進行考古調查勘探發(fā)掘，是我國城市建設中的普遍現(xiàn)象。據(jù)陳繼國介紹，正商集團此前在鄭州拿到的一塊地因考古發(fā)掘耽誤了小半年，銀行貸款利息每天就得80多萬元。
“考古發(fā)掘費用成本無法提前估算加大了touzi風險。在河南等地下文物遺存豐富的省份，是否可能有文物是我們風險評估首當其沖要考慮的問題。有文物的地段再好，我們也寧肯逃?！比趧?chuàng)中國中原公司前期開發(fā)部總經(jīng)理劉鳳說。
“我們也想快，但是文物部門就像救火隊，很被動。”鄭州市文物局局長任偉說，考古工作有一套科學體系，辦理審批、勘探發(fā)掘都需要過程，但建設單位并不能理解，千方百計找上門來催進度。文物保護法規(guī)定的醉高罰款是50萬元，違法成本遠低于守法成本，建筑方破壞文物的案件難免發(fā)生。
據(jù)鄭州市文物勘探管理辦公室主任王文華介紹，鄭州實行考古勘探經(jīng)費由地方財政保障后，資金存在巨大缺口，一年只有649萬元，勘探面積有時能達到2000多萬平方米，只能拆東墻補西墻，影響工作效率和文物保護質量。
“考古前置”破解文保難題
近年來，鄭州市加快建設國家中心城市，對土地的需求日益迫切，破解城市建設中的文物保護難題刻不容緩。
為此，鄭州市出臺《關于招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權考古調查勘探發(fā)掘前置改革的通知》，自2018年1月1日起，市區(qū)范圍內以招拍掛方式出讓的國有建設用地，在土地出讓前由自然資源部門向文物部門辦理全部考古審批手續(xù)。
按照要求，未發(fā)現(xiàn)文物遺存的，直接公開出讓；發(fā)現(xiàn)文物需要“異地保護”的，發(fā)掘保護后出讓；發(fā)現(xiàn)文物需要“原址保護”的，調整用地規(guī)劃后出讓；發(fā)現(xiàn)文物遺存但可保護與建設兼顧的，由文物部門明確保護條件，附條件出讓。
鄭州市土地儲備中心主任陳思格說，出讓土地的開發(fā)建設條件被進一步明確。在體制機制上，通過考古聯(lián)席會議制度，文物部門、市土地儲備機構和各區(qū)（管委會）每年年初會根據(jù)土地儲備計劃和供應計劃制定考古勘探計劃，協(xié)調解決工作中遇到的問題，確保文物考古和土地供應穩(wěn)步推進。
“變‘事后被動跟進’為‘提前主動完成’、變‘不可知’為‘可規(guī)劃’。文物工作在無利益干擾的情況下進行，大大增強了文物保護力度。”任偉說，真正的“凈地”出讓不僅是地上“凈”，地上沒有附著物；地下也要“凈”，摸透地下所有情況。
資金方面，鄭州市根據(jù)近3年來考古勘探發(fā)掘費用和勘探面積，按每平方米34元將考古勘探發(fā)掘費用計入土地交易價格，均攤于所有出讓地塊成本之中。這部分資金由財政部門先行墊付保障，“凈地”出讓后收回。
“改革改變了考古費用長期不足帶來的工作被動局面，也體現(xiàn)了‘文物保護，人人參與’的工作理念?！北本┐髮W考古文博學院教授李伯謙說，考古費用在土地出讓時均攤于所有出讓地塊成本之中，以往哪個地塊發(fā)現(xiàn)文物、文物工作費用就由哪個地塊競得人承擔的不公平現(xiàn)象被消除。
消除“老難題”還需深化改革
“‘考古前置’改革為有效解決文物保護與城市建設之間的矛盾，促進經(jīng)濟建設和文化建設全面推進開了一個好頭?！敝袊鐣茖W院考古研究所研究員袁靖說，由政府組織考古工作，能夠真正把文物保護落到實處，維護文化遺產(chǎn)的尊嚴。
任偉說，通過推進政府職能轉變，文物工作完成后進行凈地出讓，宗地競得人可以快速推進工程建設，有效降低企業(yè)制度性交易成本，激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展活力，文物領域“放管服”改革具有重要意義。
“自然資源部門成為文物保護手續(xù)辦理的主體，文物部門不再與建設單位打交道，有效規(guī)避了談判過程中的廉政風險，也便于財政、審計部門對考古費用的統(tǒng)籌和監(jiān)管?！编嵵菔形奈锟脊叛芯吭涸洪L顧萬發(fā)說。
截至目前，鄭州市文物部門與土地儲備機構共簽訂考古調查勘探發(fā)掘工作協(xié)議282份，已完成勘探面積約1345萬平方米，發(fā)現(xiàn)遺跡1266處，文物保護與城市建設的矛盾在一定程度上得到緩解。受訪文物部門、建設單位人士也指出，消除矛盾仍需持續(xù)深化改革。
一是現(xiàn)有改革僅適用于新出讓土地，不適用于已出讓未建設土地，涉及學校、醫(yī)院、道路等公益事業(yè)和基礎設施建設的劃撥土地等其他土地。這部分土地面積不容小覷，文物工作的壓力依然存在。
二是改革后文物工作量增大，對專業(yè)隊伍人員數(shù)量、素質要求更高，人員力量薄弱的問題突顯。作為鄭州唯一一家考古發(fā)掘業(yè)務單位，鄭州市文物考古研究院單位編制只有40人，完成現(xiàn)有工作量至少需要200人的工作團隊，目前只能依靠外援。
此外，隨著我國考古事業(yè)和經(jīng)濟建設的不斷發(fā)展，已出臺近30年的《考古調查、勘探、發(fā)掘經(jīng)費預算定額管理辦法》難以適應現(xiàn)實發(fā)展需要。業(yè)內人士建議，從頂層設計出發(fā)，加強考古技術力量建設和專業(yè)人才培養(yǎng)，不斷完善改革配套措施，破除體制機制障礙，逐步實現(xiàn)“考古前置”全覆蓋。
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