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制圖：張丹峰
圖為山西運城原鹽生產(chǎn)基地。
薛 俊攝（人民視覺）
核心閱讀
在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，山西省通過立法鞏固和深化改革成果，堅持問題導(dǎo)向，破除改革障礙，發(fā)揮立法對改革的保障和推動作用。
“2017年以前，公司負(fù)責(zé)辦理項目審批的有10多個人，一個項目得跑一二十個審批部門，加之各部門地點不一、審批周期不一，大量時間和精力耗費其中，使得項目建設(shè)工期滯后，增加了項目建設(shè)成本?！鄙轿魅A仕低碳技術(shù)研究院有限公司副總經(jīng)理呂利濤至今清晰記得，公司曾辦理過的一個項目，審批材料足足裝了兩大麻袋。
“如今，只需按照政府制定的標(biāo)準(zhǔn)作出承諾，在一周內(nèi)提供相關(guān)材料，簽訂承諾書即可開工?！眳卫麧f，現(xiàn)在公司負(fù)責(zé)辦理項目審批的部門員工只有2人，2018年開工建設(shè)的B座和C座比2015年開工的A座工期縮短兩個月，節(jié)約成本至少1500萬元。
審批效率的提高和程序的簡化，帶來了企業(yè)活力的激增、效益的提升，這源于山西省推行的企業(yè)touzi項目承諾制改革。為了使改革在法治軌道進(jìn)行，山西省通過地方立法鞏固和深化改革成果。
改革：實現(xiàn)“一紙承諾就解決”
touzi項目落地開工難，歷來都是企業(yè)反映強(qiáng)烈的突出問題。近年來，項目報建審批雖然得到一定精簡，但審批涉及部門多、事項繁、耗時長等問題依然較為突出。
黨的十八屆三中全會指出：“企業(yè)touzi項目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批?！?/p>
“中央的這一重大改革決策，與山西積極謀求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展思路不謀而合?！鄙轿魇“l(fā)改委主任姜四清說，2017年下半年，山西企業(yè)touzi項目承諾制改革試點啟動，率先在省內(nèi)10個開發(fā)區(qū)和晉中市落地。2017年底，經(jīng)國家發(fā)改委批復(fù)，山西成為全國唯一的企業(yè)touzi項目承諾制改革試點省。2018年2月，改革在全省推開。
姜四清介紹，“企業(yè)touzi項目承諾制”，是指對山西省政府確定范圍內(nèi)的企業(yè)touzi項目，實行“政府統(tǒng)一服務(wù)、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束”，統(tǒng)一清單告知、統(tǒng)一平臺辦理、統(tǒng)一信息共享、統(tǒng)一收費管理，對企業(yè)承諾的事項，政府不再事前審批。
在山西轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳，山西奇美櫥柜科技有限公司辦公室主任高樹珍正在柜臺前辦理項目施工許可證。“以前辦理審批，我得拎一籮筐的編報評審材料，一個窗口交一摞，不跑個十次八次，根本辦不完?，F(xiàn)在我只需要通過網(wǎng)上平臺提交資料，按要求簽訂一紙承諾書就能解決，實在太方便了?！睂ζ髽I(yè)touzi項目承諾制改革帶來的便捷高效，高樹珍贊不絕口。
改革是如何更新優(yōu)化制度設(shè)計的？從“編報評批一籮筐”到“一紙承諾就解決”，又是如何實現(xiàn)的？
“改革就是將其中重復(fù)的、不必要的前置審批，改為企業(yè)的先行承諾。旨在打破傳統(tǒng)的‘編報評批’模式，打造以信用契約為核心的新型模式，由先批后建轉(zhuǎn)變?yōu)橄冉ê篁?，由事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蠓?wù)監(jiān)管，由部門審批把關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)信用約束?！睍x中市發(fā)改委主任張曉平介紹，政府對以前需要逐個辦理的28個審批事項梳理整合，將其中14項調(diào)整為政府統(tǒng)一服務(wù)事項，只將其中8個事項列為企業(yè)承諾事項，企業(yè)自行辦理事項壓減到不超過6項。企業(yè)一旦對承諾項目失信，不僅不再允許參與承諾制，還將對其touzi、年檢等產(chǎn)生消極影響，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
立法：讓重大改革于法有據(jù)
在山西轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)，一組對比強(qiáng)烈的數(shù)據(jù)引人注目：2016年從示范區(qū)出走企業(yè)1000家，2017年推行企業(yè)touzi項目承諾制改革后，入駐企業(yè)增加4000家。
這組數(shù)據(jù)，生動詮釋了改革在三晉大地釋放出的多項紅利：據(jù)已辦結(jié)項目統(tǒng)計，報建審批辦理時間平均至少縮減4個月左右，山西省工程項目審批時限排名全國第四；其中14項事項政府統(tǒng)一服務(wù)至少可為企業(yè)節(jié)約95天左右；8項事項企業(yè)承諾辦理，省去了編報評批的環(huán)節(jié)和大量時間……2018年9月，山西這一改革舉措被國務(wù)院列為全國優(yōu)化營商環(huán)境的典型做法。
然而，如火如荼的改革熱潮在取得顯著成效的同時，也伴隨著一些潛在的風(fēng)險和隱憂——如何破解改革進(jìn)程中面臨的諸多矛盾分歧？如何讓改革始終在法治軌道上進(jìn)行？
“立法是回應(yīng)和破解改革中面臨問題的重要方式。”在山西省人大常委會副主任郭迎光看來，改革必然要直面一些深層次矛盾和問題，迫切需要通過立法破解；一些不同主張和利益關(guān)系，迫切需要通過立法協(xié)調(diào)；一些體制機(jī)制障礙、堵點難點問題，迫切需要在立法層面作出回應(yīng)，讓改革于法有據(jù)。
在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，山西省通過立法鞏固和深化改革成果，堅持問題導(dǎo)向，破除改革障礙，發(fā)揮立法對改革的保障和推動作用。今年5月30日，山西省十三屆人大常委會第十一次會議審議通過了《山西省企業(yè)touzi項目承諾制規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。
企業(yè)touzi項目承諾制改革實行后，減少了事前審批，對于事中事后的監(jiān)管應(yīng)如何跟進(jìn)，如何在立法中予以規(guī)范？《規(guī)定》明確，縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派監(jiān)督檢查人員等方式，加強(qiáng)對企業(yè)touzi項目的監(jiān)督檢查，及時向社會公開抽查情況和查處結(jié)果。
“調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，基層一線有不少干部心存顧慮，擔(dān)心在推進(jìn)改革過程中因出現(xiàn)工作失誤而被問責(zé)，這種情況在很大程度上影響到改革的順利推進(jìn)。大家希望立法能對勇于推進(jìn)改革者予以合理‘容錯’?！鄙轿魇∪舜蠓ㄖ乒ぷ魑瘑T會主任蔡汾湘說，這一現(xiàn)實情況給立法帶來了一個難題——“容錯”并非法律術(shù)語，不宜直接寫入法律條文。
山西省人大法制委、法工委經(jīng)反復(fù)研究，認(rèn)為從權(quán)利義務(wù)對等的角度看，立法既然為改革者設(shè)定了“推進(jìn)改革”的義務(wù)，也要賦予其“試錯”的權(quán)利。對此，《規(guī)定》明確，在推進(jìn)承諾制改革過程中，出現(xiàn)工作失誤，但符合“國家和省確定的改革方向；決策程序合法；勤勉盡責(zé)且未牟取私利；及時校正工作失誤，主動挽回?fù)p失、消除不良影響或者有效阻止危害結(jié)果發(fā)生”條件的，對有關(guān)單位和個人不作負(fù)面評價，免除相關(guān)責(zé)任?！斑@既符合法治精神，又掃清了改革障礙；既發(fā)揮立法對改革的保障和推動作用，又激發(fā)了改革活力。”蔡汾湘說。
破題：地方立法如何做好“自選動作”
地方立法不越權(quán)，不與上位法相抵觸，是憲法和法律為地方立法所設(shè)定的“警戒線”。地方立法工作中，要始終堅持法制統(tǒng)一原則，保證新制定、修改的地方性法規(guī)與憲法、法律、行政法規(guī)相一致，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和權(quán)威。這往往要求地方立法要有相應(yīng)的上位法的依據(jù)。
“《規(guī)定》是山西省人大常委會自主起草的經(jīng)濟(jì)類地方性法規(guī)，屬于創(chuàng)制性立法，創(chuàng)制就意味著要面臨很多全新的挑戰(zhàn)，而承諾制改革立法，首要難題就是沒有直接的上位法依據(jù)?！睆氖碌胤搅⒎üぷ?0年的山西省人大法制委員會主任委員趙建平表示，山西省的承諾制改革是一項國務(wù)院授權(quán)的全新改革，是山西省的“自選動作”，然而在現(xiàn)行法律體系中，并沒有明確的上位法依據(jù)。
這一難題如何破解？“按照全國人大常委會的要求，地方立法沒有上位法依據(jù)時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)黨和國家的方針政策。對于承諾制改革，黨中央和國務(wù)院有明確的決定和意見，這就成了《規(guī)定》的立法依據(jù)?！壁w建平認(rèn)為。
中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》明確規(guī)定，在一定領(lǐng)域、區(qū)域內(nèi)先行試點企業(yè)touzi項目承諾制，探索創(chuàng)新以政策條件為指引、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。進(jìn)一步簡化、整合touzi項目報建手續(xù)，取消touzi項目報建階段技術(shù)審查類的相關(guān)審批手續(xù)，探索實行先建后驗的管理模式。
“《規(guī)定》就是按照黨中央、國務(wù)院的要求，在總結(jié)實踐成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的。因此，山西的這一立法舉措并沒有改變法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和要件，只是簡化整合了技術(shù)審查類審批的環(huán)節(jié)，符合黨中央、國務(wù)院對這項改革的要求。”趙建平表示。
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